Tourner la page d' Adolphe Thiers
Le fondement juridique de cette situation est l’article 18 de la Constitution : « Le Président de la République communique avec les deux assemblées du Parlement par des messages qu’il fait lire et qui ne donnent lieu à aucun débat ». On pourrait d’ailleurs donner l’interprétation suivante : quelqu’un peut lire son message mais cela ne lui interdit pas d’être présent et de se taire puisqu’il n’y a pas de débat. Les juristes pensent que, puisqu’il ne peut pas lire lui-même son texte c’est qu’il n’a pas le droit de venir. En tous cas, c’est une tradition bien installée.
Aujourd’hui, elle apparaît comme une bizarrerie. Tout part du Second Empire.
La chute de napoléon III en 1870 débouche sur la IIIème République, proclamée le 4 septembre de cette année. La France est occupée pour partie. Un gouvernement provisoire est installé. Des élections législatives sont organisées le 8 février 1871. Elles donnent une majorité conservatrice et monarchiste. Dès mars, la Commune de Paris se met en place, avec ses propres élections, son programme révolutionnaire et son propre gouvernement. Elle sera réprimée et se terminera fin mai avec la « semaine sanglante ».
Il faut rebâtir l’organisation institutionnelle du pays. Dans ce cadre, une loi du 31 Août 1871 (dite Constitution Rivet, Jean Charles de son prénom, député de la Corrèze) précise dans son article 1er que « le chef du pouvoir exécutif prendra le titre de Président de la République française et continuera d’exercer, sous l’autorité de l’Assemblée Nationale, tant qu’elle n’aura pas terminé ses travaux, les fonctions qui lui ont été déléguées par décret du 17 février 1871 ». C’est ce décret qui fit d’Adolphe Thiers un Président de la République, cumulant cette fonction avec celle de chef de gouvernement et l’autorisant à rester député….
Le bonheur du cumul complet ! Il avait obtenu cela parce qu’il s’était engagé à respecter une neutralité sur la question du régime lors de ce qu’on a appelé le Pacte de Bordeaux (10 mars 1871).
La France sort de 20 ans de bonapartisme, sorte de césarisme plus ou moins éclairé, conforté à coups de plébiscites personnels. Elle vient d’élire une assemblée dont la majorité souhaite le rétablissement de la monarchie et attend que la famille royale se mette d’accord sur l’héritier et même sur le drapeau. Le septennat est choisi pour cette raison-là. L’Assemblée fait de Thiers un Président de la République à titre provisoire mais elle se méfie de cet homme devenu irremplaçable depuis la répression de la Commune et la signature du Traité de Francfort avec la Prusse. Il a en effet réussi à conserver Belfort et à faire baisser l’indemnité de guerre. Il réussira à mettre un terme à l’occupation étrangère le 15 mars 1873 par anticipation.
La France se méfie toujours des hommes forts d’après guerre, Thiers en 1871, Clemenceau en 1918, De Gaulle en 1945. Elle s’arrange pour les encadrer, les battre et les faire partir.
La loi Rivet du 31 Août 1871 dans son article 2 accordait une place plus normale au chef de l’Etat dans sa relation avec les parlementaires : « « Le Président de la République promulgue les lois dès qu'elles lui sont transmises par le Président de l'Assemblée nationale. Il assure et surveille l'exécution des lois. Il réside au lieu où siège l'Assemblée. Il est entendu par l'Assemblée nationale toutes les fois qu'il le croit nécessaire, et après avoir informé de son intention le président de l'Assemblée. Il nomme et révoque les ministres. Le Conseil des ministres et les ministres sont responsables devant l'Assemblée. Chacun des actes du Président de la République doit être contresigné par un ministre ».
Deux ans après, en 1873, c’est trop lui consentir. Le 15 mars, Thiers a signé la convention d’évacuation du territoire par les troupes étrangères. Le 24 mai, il sera d’ailleurs renversé et Mac Mahon lui succédera, acquis à l’ordre moral et au retour du Roi.
Dès le 13 mars de cette année 1873, une nouvelle loi dite Constitution De Broglïe, Albert de son prénom, député de l’Eure, chef de file des monarchistes, très conservateur (il se battra contre les enterrements civils) est présentée à la Chambre. On l’appelle aussi Loi des Trente parce qu’elle fut proposée par un comité de trente membres. Son article 1er est ainsi rédigé :
« Le Président de la République communique avec l'Assemblée par des messages qui, à l'exception de ceux par lesquels s'ouvrent les sessions, sont lus à la tribune par un ministre. Néanmoins, il sera entendu par l'Assemblée dans la discussion des lois, lorsqu'il le jugera nécessaire, et après l'avoir informée de son intention par un message. La discussion à l'occasion de laquelle le Président de la République veut prendre la parole est suspendue après la réception du message, et le président sera entendu le lendemain, à moins qu'un vote spécial ne décide qu'il le sera le même jour. La séance est levée après qu'il a été entendu, et la discussion n'est reprise qu'à une séance ultérieure. La délibération a lieu hors la présence du Président de la République. »
Dans la pratique, il était donc prévu que le Président de la République ne devait plus communiquer avec l'Assemblée que par des messages. Par exception seulement, il pouvait monter à la tribune, mais l'accès en est rendu difficile par des conditions rigoureuses, particulièrement en ce qui concerne les débats de politique intérieure. Il était convenu que le Président de la République ne pourrait, en règle générale, intervenir que dans les débats de politique extérieure, les ministres répondant seuls des actes qui les concernent pour la politique intérieure. Toutefois, dans ce dernier domaine, le Chef de l'État pouvait quand même exceptionnellement intervenir ; mais il fallait pour cela que par une délibération spéciale communiquée par le vice-président du Conseil des ministres à l'Assemblée avant l'ouverture de la discussion, le Conseil des ministres déclare que les questions soulevées se rattachent à la politique générale du gouvernement et engagent ainsi la responsabilité du Président de la République. Ce dernier pouvait alors prendre la parole, mais à la condition d'observer les formes mises à son intervention dans la discussion des lois : le Président ne pouvait intervenir dans la discussion d'une loi qu'après avoir, dans un message, informé l'Assemblée de son intention ; la discussion était interrompue par l'arrivée du message et le Président ne pouvait, en principe, être entendu que le lendemain.
Ce cérémonial fut présenté comme un hommage à l'éminence de Thiers. En réalité, les parlementaires espéraient que les interventions du Président de la République ne se produiraient que sur les questions les plus graves et que l'Assemblée jouirait, d'une manière générale, de sa liberté de décision.
Dans les faits, le Président de la République n’avait droit qu’au monologue. Tellement complexe, la procédure fut dénommée « cérémonial chinois » en référence aux subtilités de l’Asie et de l’Orient compliqué.
Voilà pourquoi et comment le Chef de l’Etat fut exclu d’un dialogue direct avec la représentation parlementaire. Des personnalités étrangères ont pu cependant être entendues dans l’enceinte de l’Assemblée : Woodrow Wilson, Président des Etats-Unis en 1919, pour un hommage solennel au lendemain du premier conflit mondial. Il faut ensuite attendre 1993 pour que d’autres personnalités pénètrent dans la salle des séances : le roi d’Espagne Juan Carlos, le Secrétaire Général de l’ONU Kofi Annan, le Premier Ministre Britannique Tony Blair, le Président de la Commission Européenne José Manuel Barroso.
Mais de Président français, point ! Alors qu’il vient devant les députés européens quand la France préside l’Union. Ce fut le cas en juillet 2000 et en décembre de la même année pour Jacques Chirac. Ou en juin 1995 pour rendre compte de la présidence française que François Mitterrand avait ouverte par un discours remarqué le 17 janvier de la même année. C’était étonnant de voir Jacques Chirac dialoguer avec des parlementaires européens, José Manuel Barroso avec des parlementaires français dans leur hémicycle respectif.
C’est un peu le monde à l’envers, à un moment où il est admis que la politique européenne a cessé d’appartenir au domaine de la politique étrangère.
Cela conduit le Chef de l’Etat à participer aux quatre Conseils européens dans l’année sans venir devant les représentants de la Nation pour présenter les orientations qu’il défendra puis commenter les conclusions retenues et les compromis passés. Notre déficit démocratique européen est d’abord à Paris avant d’être à Bruxelles.
Il y a deux façons d’y remédier : soit le Conseil Européen est limité au Premier Ministre et il n’y a pas de problème de relation avec le Parlement, soit le Président de la République continue d’y aller et il faut lui permettre de venir s’exprimer et dialoguer dans les enceintes parlementaires.
Il est peut être temps de tourner la page d’Adolphe Thiers !
Bernard Poignant