Le troisième article de notre réflexion « Réforme et gouvernance »
Les institutions, dans les sociétés contemporaines, sont censées posséder deux vertus : d’abord d’être démocratiques et de contribuer à son approfondissement, ensuite de favoriser la décision plutôt que l’attentisme devant les maux que connaissent nos sociétés, et même, autant que possible, la décision éclairée. Parfois, on oppose ces deux qualités : beaucoup estiment ainsi que la démocratie contrarie la faculté de décider ou, au moins, l’affaiblit et que, inversement, pour décider il faudrait partiellement mettre entre parenthèses la démocratie. Cette conception est erronée : les deux termes sont en fait étroitement liés. Les contrepoids sinon les contre-pouvoirs qui constituent le propre de la démocratie peuvent être analysés plus exactement comme des contreforts – il en va ainsi du Parlement notamment. Toute décision a besoin d’institutions qui appuient la décision. Celle-ci, pour aller jusqu’à son terme, a besoin de prendre corps au sein d’un milieu large à ses différents stades : conception, élaboration, publicité et mise en œuvre.
Il serait aussi dangereux de tabler à l’excès sur la vertu ou sur le génie des hommes, qui sont par définition toujours incertains. Les institutions peuvent et doivent limiter le poids de l’arbitraire, de l’absence de vertu, parfois de l’incompétence, même si le facteur humain restera toujours spécifique. Certes, jamais, les institutions ne sauraient offrir de garanties dernières. Mais elles peuvent faciliter ou bien contrarier l’action des réformateurs ; elles peuvent encourager ou freiner le vice.
Or, le contexte actuel en France se caractérise à la fois par la faiblesse de la décision et par l’absence de démocratie et, corrélativement, par l’encouragement au vice plutôt que par la reconnaissance de la vertu.
Les institutions françaises rencontrent notre sociologie qui n’est pas politiquement libérale : non transparence, faiblesse des contrôles et des contrepoids, faveur des arrangements, précellence de la rente, telles sont les attributs de notre société et de notre monde politico administratif.
Enfin, tout, dans notre histoire nationale, renforce la propension à la mythologie que le mythe du président garant entretient de manière funeste. Nous avons un président qui se prétend en dehors de la politique mais dont l’interventionnisme politique est constant, sans le contrôle de la loi – puisqu’il est censé être au-dessus d’elle. Les hommes politiques ne prennent qu’exceptionnellement des engagements sur un programme. Dans la gestion des affaires, nous connaissons un déficit dramatique de stratégie. Et ces travers sont encore rendus plus graves par le fait que, structurellement, le président est mal élu et dispose donc, à l’origine, d’une légitimité faible.
Il est déterminant de savoir qui décide et comment, selon quels critères et par quel biais. Il nous faut des institutions « actives » et non pas symboliques ou faibles. Il est indispensable de revoir un système qui favorise l’agitation et l’annonce plus que la décision et le résultat.
Changer les institutions : pourquoi, comment ?
Je plaide depuis longtemps pour une évolution de
la Ve
République vers un régime présidentiel strict. Pourquoi ? Je suis prêt à reconnaître les vertus possibles d’un régime parlementaire, mais elles ne valent que dans un système globalement bipartisan, sinon elles conduisent, comme on l’a vu avec les Républiques précédentes, à une instabilité et à une vie politique dominée par les alliances conjoncturelles et sans fondement autre qu’opportuniste entre tel et tel groupe parlementaire. L’existence de plusieurs partis à gauche comme à droite rendent dangereuse l’installation d’un tel régime en France. Par rapport à la question de la décision et de la démocratie, la « dyarchie au sommet » entraîne confusion, incapacité à gouverner dans la durée et à formuler des engagements crédibles, arrangements au sommet et dilution des responsabilités.
La configuration que je privilégie serait la suivante : un président sans Premier ministre comme dans le système américain, mais qui conserverait une possibilité de dissolution de l’Assemblée nationale. Celle-ci serait toutefois une arme massive de dernier recours, car son usage obligerait le président à remettre en cause son propre mandat, ne serait-ce d’ailleurs que pour conserver une simultanéité du temps des élections présidentielle et législatives. Une telle évolution supposerait aussi – mais celles-ci sont nécessaires de toute manière ‑ des institutions présidentielles. Aujourd’hui, en effet, comme on va le voir, on ne peut qu’être frappé par la déficience des structures de stratégie, de conception et d’appui à la tête de l’exécutif, tant à l’Elysée qu’à Matignon.
Naturellement, la contrepartie de ce changement serait un renforcement des pouvoirs et du rôle du Parlement.
1) En limitant la séparation étanche entre l’exécutif et le législatif, il jouerait un rôle de conseil et d’aide au travail gouvernemental, parfois même de proposition. Cela suppose d’armer un Parlement – dont les membres seraient nettement moins nombreux (300 pour les députés et 190 pour les sénateurs, sous réserve d’une réforme du Sénat que nous n’envisageons pas ici, paraît un chiffre raisonnable) ‑en ce sens.
2) Le Parlement disposerait d’un organe d’évaluation qui lui serait rattaché (sur le modèle du General Accounting Office américain) mais posséderait néanmoins une certaine indépendance dans le choix des évaluations et, évidemment, une autonomie totale dans leur conduite.
3) Logiquement, pour accomplir leur travail, les parlementaires – qui pourraient être mieux rémunérés – seraient contraints à un mandat unique.
4) Un statut de l’opposition serait défini et emporterait de larges possibilités de contrôle et de proposition.
5) Le Parlement devrait également jouer un rôle de contrôle de l’application des lois (suivi des décrets et de leur application).
6) Enfin, comme c’est le cas notamment au Royaume-Uni et au Danemark, il jouerait un rôle accru en matière européenne (mandat préalable pour la négociation des directives importantes, participation d’un parlementaire aux discussions dans les groupes d’experts, reporting régulier au Parlement).
Bien sûr, en contrepoint, cette évolution devrait s’accompagner d’une capacité accrue des partis en termes d’intelligence stratégique et d’élaboration de leur projet – mais je reconnais bien volontiers qu’il y a là une part de vœu pieux ! Il est en tout état de cause urgent de revoir le statut des fondations « de pensée », politiques et autres, et de leur réserver une niche fiscale inspirée là aussi de l’exemple américain.
Pour un pilotage stratégique de l’administration
Sans reprendre ici les idées que j’ai développées longuement dans France : la réforme impossible ? je crois indispensable d’insister sur le fait qu’on ne modernisera pas nos institutions dans leur donner une capacité d’agir grâce à la présence de structures d’appui qui manquent aujourd’hui dramatiquement comme le montrent toutes les réformes avortées comme, d’ailleurs, notre faiblesse internationale en matière de propositions et d’influence.
La première nécessité est de connaître la société française. Obligation évidente, mais dont on peut raisonnablement penser que les différents gouvernements se sont allègrement dispensés. C’est dans cette perspective que j’ai proposé depuis 2000 que soit créé un observatoire de la société française placé auprès du Premier ministre, chargé de conduire des études lourdes, approfondies et systématiques sur l’évolution des inquiétudes, des aspirations, des représentations, de la réception des politiques, etc. Bien sûr, le Conseil d’analyse de la société, créé depuis, ne remplit absolument pas, faute de moyens, de telles missions.
La deuxième institution nécessaire serait un Conseil d’analyse européenne et internationale, dont je ne vais pas reprendre ici le schéma proposé, mais dont je crois qu’il est indispensable si l’on entend apprécier à leur juste place les évolutions du monde, émettre des propositions sérieuses et diffuser nos idées – ce qui suppose d’abord en avoir.
Ensuite, il convient d’élaborer une stratégie à moyen terme, dans un lieu ouvert à tous pour mettre sur le tapis les principaux défis de l’heure (syndicats, monde académique, ONG). Cette proposition prenait place dans le cadre d’une délégation générale à la stratégie qui a inspiré la transformation du Commissariat général du Plan en un Conseil d’analyse stratégique. Il reste à cet organisme à faire la preuve qu’il correspond à l’ambition que je lui avais assignée. Corrélativement, un tel organisme devrait travailler sur les missions de l’Etat à moyen terme, seule manière de penser la réorganisation des structures de l’administration et l’ajustement de ses effectifs. Sans cette vision à moyen terme et cette stratégie, organiser une négociation sérieuse et un gagnant-gagnant vertueux avec les organisations syndicales et à proprement parler impossible.
Il faut ajouter que le travail gouvernemental a aussi besoin de remontées d’en bas de la part des échelons premiers de l’administration. Contrairement à une idée véhiculée par certains hauts fonctionnaires, il ne saurait y avoir de coupure entre la conception et la stratégie, d’un côté, la mise en œuvre, de l’autre.
Enfin, il est indispensable de créer un secrétariat général aux politiques publiques (SGPP) auprès de la tête de l’exécutif. Il serait chargé de coordonner les actions des différents ministères et de contrôler le travail au jour le jour des administrations et de veiller à l’application des décisions.
Repenser la sociologie de la décision
Décision et démocratie ne sont pas des mots abstraits, mais prennent place dans un contexte social. C’est aussi la sociologie qui fait la démocratie et détermine la qualité de la décision.
D’abord, il est temps de revenir sur une spécificité française : la coupure entre les différents mondes. En particulier, il n’y a aucun passage entre la sphère académique et le monde politico administratif, ce qui explique aussi la faillite de la connaissance du monde des universités et de la recherche par le pouvoir politique. Cela rend compte aussi de la faiblesse de la pensée des sphères dirigeantes et, inversement, d’un certain mépris pour l’action parfois constaté dans le monde universitaire. Il faut décloisonnement les milieux et les carrières.
Je parlais au début de la préférence pour la rente : nous avons – et d’abord au sommet – des chasses gardées, des privilèges qui ne correspondent à aucune utilité sociale, une prévalence des corps et des statuts. Nous avons en somme besoin d’un nouveau rapport Rueff-Armand.
Vous me permettrez enfin – car cela participe grandement de la sociologie de l’Etat – d’insister sur la nécessité d’un Etat impartial. Aujourd’hui, les modalités de nomination des fonctionnaires à la discrétion du gouvernement ne correspondent pas à cet objectif, mieux à cet impératif de salut public. C’est dans cet esprit que j’ai proposé que ces hauts fonctionnaires soient nommés après l’avis d’une commission – des parlementaires pourraient d’ailleurs y siéger – qui évaluerait les qualités du candidats et, ce qui est tout aussi déterminants, porterait une appréciation sur leur projet pour la structure qu’ils ambitionnent de diriger – si je dis que c’est indispensable, c’est parce que, dans les faits, ce projet n’existe souvent pas et qu’on nomme quelqu’un en fonction de son appartenance à un corps, de sa provenance d’un cabinet (ce qui devrait être prohibé) ou de sa couleur politique (quand ce n’est pas en fonction de critères plus ou moins inspirés par le souci de faire un geste médiatique envers telle ou telle catégorie). Bien sur, il faudrait aussi devoir le mode de nomination des membres des autorités indépendantes.
Conclusion
Il existe un effet de système de la décision. Il nous faut dès lors penser ensemble les institutions et l’administration, la sociologie et le pouvoir.
Ce n’est qu’ainsi qu’on peut espérer vaincre la défiance, qui vient plus de l’absence de pouvoir et de visibilité que de son trop-plein. De fait, l’absence actuelle de maîtrise et de stratégie est un facteur d’angoisse et conduit à la tentation du repli dont le 29 mai 2005 a été une manifestation catastrophique. En cela aussi, la faculté de décision se conjugue avec la démocratie – et inversement.
Nicolas Tenzer
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